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教育公平之问
李芃
本报记者 李芃 上海报道
思虑良久，家住上海市长宁区的李璇（化名）终于决定，放弃托关系、交“赞助费”让女儿就读区重点小学——法华镇路第三小学（下简称“法三小学”），而是让她就近进入该区另一所普通小学——开元路小学，开始她的“读书郎”生活。
之所以作出如上选择，不仅仅是不想额外付出大量的精力和金钱，李璇还担心，法三小学可能存在着“拼爹”、“炫富”的氛围，这将不利于孩子的健康成长。
不过李璇也明白，这只是一次小小的挣扎，等孩子“小升初”时，还将面临更为严峻的择校难题。那之后再过三年，如果女儿在国内参加高考，还将面临异地生源同台竞技、高校自主招生等诸多考验，教育公平将是和她一样的众多家长们苦苦寻求却难觅答案的长久追问。
李璇惟一庆幸的是，女儿有上海户籍，她在起跑线上就把外地特别是欠发达地区农村的孩子们甩开了好远。
事实上，高考城乡、区域性之间存在差异，加分等不公平也存在不公平因素，而正在进行试点的自主招生也可能存在瑕疵，公平成为从幼儿园到高考中全社会都始终关注的教育核心议题。
1.起点上的差距
偏远贫穷省份的农村地区，同时承受着教育投入的地区差距和城乡差距，成为教育均衡化亟须关注的地区。
本报记者实地考察时看到，在西部甘肃省陇南山区，某所山顶小学，1至6年级共100多个学生，只有7个老师，其中还有2位是外来的志愿者。他们的教室破败不堪，课桌椅至少是几十年前的，甚至根本没有照明设备。校长称，装不起电灯，一般下午3点多，就让孩子们放学回家。
教育投入的巨大差距，主要源于其统筹层次太低。自上世纪80年代开始至本世纪初，全国大部分地方都把中小学下放到区，除了管理权限的下沉，对这部分义务教育学校投入的责任也落到了区级政府头上。
这一改革的初衷是调动基层办学的积极性。事实证明，在改革初期，这个目的确实达到了。上海市教育系统人士向本报记者感慨：在发达地区的一些富裕区县，一些重点中学“简直应有尽有”。
但是在一些财力薄弱的区，政府办学则属勉力为之。特别是处在郊县或欠发达地区的基层政府，还要贴补乡镇以发展农村中学，财力相当紧张。
“投入的不均衡造成了事实上的教育不公平”，上海市华师大二附中副校长张大同表示，不容忽视的是，在城市里，财力薄弱的区往往地处中心城区外围，成为近年来城市发展中的“人口导入区”，区级财政举办义务教育的压力不断加大；而市中心区则因为就学人数的减少，学校和学生得到的投入都越来越多。
从全国范围看，义务教育经费以县级统筹为主更凸显出资金匮乏的矛盾。目前国家财政总收入中央占到了51％，县乡两级只能分享约20％，而据中央党校在“十五”期间的调研，全国在校初中生中农村学生占57.2％，小学生中农村学生占80％。而且县级财政状况普遍恶化，纷纷感觉力不从心。
此外，中央对地方的转移支付是以税收返还为主的，富县经济水平高，得到的返还就多；穷县都是农业县，得到的返还就少；这样的结果是穷者愈穷。
据估计，我国要全面达到“普九”标准，资金缺口达630.68亿元。这显然是“以县为主”的投入体制难以解决的问题。
与此同时，高中阶段的基础教育虽然不是义务教育范畴，但基层财政对重点高中都非常舍得投入。“重点高中是各个区教育的形象和品牌，他们的教育经费从未紧张过”，这位副局长直言不讳。
这反映出教育投入方面的另一种扭曲：各个教育阶段不均衡。自中央这一级开始，公共财政过多用于高等教育，而对基础教育的投入不足。
据联合国教科文组织统计，我国初等、中等、高等三级学校生均日常教育经费与人均GNP的比例为0.05：0.15：1.93，同其他一些国家相差悬殊。研究表明，基础教育阶段占有政府经费分配比重越大，则经费分配越趋于公平，也有利于保证教育机会的公平。而我国财政教育支出在三级教育上生均投入相差过大，导致了教育投资内部结构的不合理。
让李璇感到放心的是，上海各个阶段的生均教育经费都高居全国前列，这意味着教学设施和教育质量的基本保障。
从2011年起，上海调整了义务教育公办学校生均公用经费基本标准，具体为：小学从原来的每生每年1400元调整为1600元；初中从原来的每生每年1600元调整为1800元。
同样是2011年，同在东部沿海地区的福建省福州市，义务教育阶段生均公用经费标准，从小学350元/年、初中550元/年，提高到小学490元/年、初中720元/年，不到上海的1/2。
再以公办高校生均经费为例，2011年全国平均水平是19952.96元，而上海的这一数据几乎两倍于此，达 38465.34元，仅次于北京，居全国第二位。
地区差距之外，就是城乡差距。即使是在GDP总量高居全国之首的广东省，截至2012年，全省农村义务教育仍有53亿多元的沉重债务需要清偿。
统计数据显示，1995～2002年，东部3市（北京、天津、上海）与西部5省区（广西、贵州、云南、甘肃和青海）小学生均预算内教育经费的差距从3.23倍扩大到了3.85倍，普通初中生均预算内教育经费的差距从2.65倍扩大到了3.39倍。
城乡之间教育经费投入的差距则更大，以2002年为例：全社会各项教育投资为5800多亿元，而占总人口60%以上的农村却只获得其中的23%。教育经费投入的失衡造成了办学条件的失衡，继而会导致教育观念、教师素质、科研能力等软资源的失衡。
好学校有钱、有关系才能上？
备受诟病却又屡禁不止的“择校”痼疾，就是教育投入失衡的后果之一。这个判断有事实佐证——2005年上海市静安区小学的生均教育经费为9794元，而奉贤区却只有861元，两者相差10倍以上。上海市教委副主任尹后庆2007年接受媒体采访时表示，不同的区县择校率不同，高的达到15%，低的为7%。
在优质教育资源集中的大城市，争夺已达到“白热化”。
一开始李璇也想为女儿择校，但辗转托人打听来的消息称，找外围的人根本没用，必须找到那个能拍板的核心人物；即便如此，你也完全不知道竞争对手是谁，有多少，他们与核心人物的关系有多“铁”。换句话说，为择校而投入的精力和金钱，很有可能到最后打了水漂。
进一步让李璇放弃择校的原因是，熟人传回来的可靠消息称，法三小学和开元小学的师资和教学质量其实差不了多少，只不过法三小学的课外美术兴趣班比较有名气而已。李璇也觉得，新教改力倡的教育均等化，应该先从义务教育阶段做起，同一个区的学校之间差别会缩小。法三小学盛名之下，“卖”的很可能也就是块招牌——教育行政部门自定标准、自己评选的所谓“重点”。
择校风不仅风行于小学和初中阶段，也早就蔓延到了幼儿园。4月底5月初是幼儿园的招生季节，记者在上海某著名的亲子论坛上看到，家长们热烈讨论进入那些优质名园的“窍门”。一位女士称，她的朋友替孩子报名上了七期“占坑班”，最后也没能进入徐汇区紫薇幼儿园。
紫薇幼儿园是上海的一级一类幼儿园，不仅设施精良师资雄厚，而且与相邻的优质小学“世界路小学”有“合作”传统，紫薇幼儿园的毕业生可以优先进入这所灸手可热的重点小学。
本报记者5月初前往紫薇幼儿园实地采访，在门口等着接孩子放学的家长，对如何把孩子送进这家幼儿园讳莫如深，“都是我儿子、媳妇想的办法，我不清楚”，一位老人如此回答记者的询问。更多的孩子则被宝马、奔驰等名车接走——很显然，他们并不是就近入学的学区内孩子。
2011年初，国家教育部就表示，明确禁止学校收取择校费和治理“占坑班”，并通过改革高中阶段招生考试制度等措施，推动义务教育均衡发展。
比教育部的规定稍早，上海市从2010年秋季入学开始，就明令取消所谓的“占坑班”，一律统一招生。记者以家长身份询问了多所小学和幼儿园，得到的回答也都是如此。然而这对于普通百姓来说也许并非是一个好消息，“学校之间的差距是客观存在的”，李璇说，教育部门的新规很有可能使原来台面上的操作转入台下，更加不公平。
不客气地说，择校的必要性恰恰要追溯到教育行政部门。因为公共财政对教育的投入标准，往往根据学校的等级而不同，而各地风行的所谓优质幼儿园、重点小学、星级高中，正是教育行政部门人为制造的区别。此外，优质学校也享有更多的政策资源，比如可以收更多的学费等，这进一步加大了学校之间的差别。
李璇听朋友说，不光是义务教育，即便到了高中阶段，也不完全是凭考试成绩竞争，招生的“潜规则”很多。比如有一种“借读”的办法：未上线考生被普通学校录取后，通过办理“借读”手续，就可以在重点高中学习，享受和重点高中学生同样的教育资源，最后只需要回到普通学校参加高考就可以了。这种做法实际上绕开了通行的学籍管理，没有很过硬的关系是很难做到的。
流动中的失落：城乡差别较大
随着产业转移和城镇化进程的加快，大量农民工涌入城市，流动人口子女的教育问题也日益凸显。
直至目前，义务教育阶段实行的还是“分级办学、分级管理”的体制，相关经费主要由地方政府承担，流动人口子女没有流入地的户籍，就无法享受当地的教育拨款，造成入学难问题越来越严重。
中国儿童中心2002年至2003年对9个城市的抽样调查显示，流动儿童义务教育年龄段中近9.3%处于失辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学。这个趋势一直在延续——今年5月底，国家统计局发布《2012年我国农民工调查监测报告》称，截至2012年末，我国农民工总量已超过2.6亿。
江苏省苏州市吴中区分管副区长周晓敏介绍，全区每年要新增200多名编制内教师，已基本做到让外来人口子女全部接受义务教育，但是他们当中的适龄幼儿，只有60%能进入公办幼儿园。
在相对欠发达的苏北，即使是公办幼儿园，财政有时侯也不能补贴到位：淮安市实验小学附属幼儿园园长徐梅菊说，本园和其投资及托管的幼儿园共有199名教师，只有20多名教师能得到财政的“人头费”，不得已只能采用与社会资本合作的方式来运营。
和外来人口子女受教育相联动的，是其参加异地中考/高考的难题，在近年中、高考报名前，总是成为社会热点。不断地有外来务工人员以公开活动，表达对长期平权问题的不满，最为典型的就是今年年初发生在上海的“占海特事件”。仅仅从“异闹”这个本地户籍人口对之的称呼来看，就足以反映其中的利益博弈有多么激烈，“公平”成为双方挂在嘴边的词汇，但任何一方都无法给出令大家信服的标准。
无论异地高考生报考部属重点高校还是地方高校，都将和本地户籍考生形成直接竞争。教育部早几年就规定，部属重点高校“本地生源不得超过30%”，异地高考生的加入，将从这有限的30%分一杯羹。而如果其报考地方高校，不难理解就是摊薄了其中地方财政的投入。
根据复旦大学高等教育研究所教授林荣日的统计，目前上海初中阶段外地生源比例已经接近40%，而一旦在上海放开异地中、高考，本地生源受到的冲击是显而易见的。林荣日认为，在顶层制度没有松动的前提下，上海能够承载的异地中高考生源比例，不能超过整体的10%。
问题是，部属重点院校同时从中央财政和地方财政获得拨款，但其招生指标的分配，话语权存在着“央进地退”的趋势。
坐落于上海的某部属高校招生办主任介绍，每年招生季之前，教育部都会下达一份年度高校招生来源计划编制文件，对当年的招生计划分配给出指导，前述“本地生源不得超过30%”即源于这一文件，还有关于少数民族考生等一些其他的指标。“指标定得非常死，高校几乎没有自主动弹的余地”，这位主任说。
在上述情况下，地方政府对于部属高校的拨款比例，也逐渐下降。官方数据显示，2007年中央部委直属院校获得地方财政拨款占所有财政拨款比重为18.97%，而这一数字随着2008年“30%红线”的出台，随后三年连续回落，至14.49%（2008）、13.19%（2009）和11.21%（2010）。但这一趋势会否影响今后“指标权益”的分配，目前还没有明确信号。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇对本报记者分析，在目前央地共建的博弈中，一个令各界满意的异地高考方案，已非地方政府一力能够促成，“这本来就不应该（完全）交给地方来办”。
改革带来的异化：自主招生带来新的不公平？
近年来不断扩大和深化的高校自主招生改革，也日益引发公众对于公平的担忧。
高校自主招生一般都是自主命题、自主选拔录取，它既不像高考那样“一统天下”，整个过程也很难置于公众乃至媒体的监督之下。“不要说故意趁机开后门，自主命题稍微有些倾向性，都会带来人群之间的不公平”，四川省绵阳市三台县芦溪中学校长曹福文对本报记者说，举例来说，如果考察中注重考生的知识面和阅读量，肯定是发达地区和城市里的孩子更有优势。
对此复旦大学负责招生的老师对本报记者表示，复旦出的试题主要是考察学生的思维能力。比如2006年首届自主招生中有一道面试题，问考生全上海有多少家理发店，这道题目考察的就是分析问题的思路和联系实际的能力，而跟考生读过多少书并没有很大关系。
但是高校自主招生中不断推出的新举措，仍然加深了公众的顾虑。比如2009年始于北京大学的中学校长实名推荐制，就被著名学者薛涌称为“危险的改革方案”。
薛在报纸上具名撰文表示：“稍微了解一点中国国情就知道，任何地方学校的校长，都在地方官员权力的直接控制之下。而这些地方官的子女，也多在当地的学校就读。高中的校长给县太爷的公子写封推荐信，甚至不用县长自己出面。以中国之大，区区一个北大，如何能监督得过来？”
北大一位负责招生的人士曾在央视《新闻会客厅》中表示，“高考之外的各种招生方式，城市学生更占优势一些”。事实上，各大高校在高考之外举行的自主招生选拔方式，总是有意无意地在践行着这样一种逻辑。可以说，自主招生的出发点是好的，但从一开始就没能逃出“条件优越论”的怪圈，没有考虑当前基础教育城乡分野的国情。
随着取得自主招生试点的高校越来越多，本来意图“不拘一格降人才”的自主招生，日渐演变为名牌高校之间互相攀比的“掐尖”竞争，这从各高校纷纷把笔试时间安排在同一天就可见一斑。
“高考已成为教育贵族们的盛宴”，前述四川芦溪中学校长曹福文说，根据现行的政策导向，在高考竞争中处于下风的中学将被日益“边缘化”，在各类教育资源的获取中陷入恶性循环。
2010年，上海市教科院曾联合南京、杭州、宁波、苏州等地教育科学研究机构做了一份“高等学校自主招生对苏浙沪高中教育的影响”调研，57.8%的学生认为高校自主招生使学习压力和课业负担加重，46.7%的教师有同样感受。
“现在高校自主招生，就是大部分考生给一小部分尖子生陪考”，前述上海某部属高校招生办主任直言，如果不树立正确的人才观，高校自主招生带来的更可能是恶性竞争。
“绝对的公平不可能”，此次前来西部的上海某高校招办主任表示，教育公平的复杂内涵有待进一步探讨。
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