法治质监夯基垒台

上海市质监局执法总队执法人员在城隍庙检查金银饰品

上海市质监局执法总队联合公安部门破获假冒名牌珠宝案

□ 张 萍 本报记者 霍一夫

十八大以来，上海市质监局始终坚持依法决策、依法行政、依法施检、依法管理的指导思想，全力推进上海法治质监建设，取得较好成效。2015年被评为“全国质检系统首批依法行政示范单位”。组织开展的《行政权力清单制度相关问题研究》《质监行政执法案例指导制度研究》《行政审批评估评审制度改革研究——以质监行政审批评估评审为例》课题连续三届获奖。2016年获得全国“六五”普法“先进集体”称号。2016年“上海质监出台20条措施为市场主体松绑减负”当选全国“质量之光”年度创新项目；2016“大力推进行政审批标准化和告知承诺制工作”被评为“上海市依法行政示范项目、全国质检系统法治典型”案例。

制度创新开拓空间

在一份推进行政审批标准化和审批告知承诺的情况专报上，我们看到，上海市质监局在取消、调整、下放行政审批事项的同时，通过前期研究和过程评估的方法，大力推进行政审批标准化和告知承诺制时的勇气。2013年，上海市质监局组织开展“职能转变和行政审批制度改革专项调研”。2014年进行“行政权力清单制度研究”等多项深化行政审批制度改革方面的课题研究，并对食品相关产品的工业生产许可证审批下放进行了评估。通过系列课题研究，创新提出了质监行政审批事项优化方案，逐步建立起质监行政权力清单和行政责任清单，为规范质监行政审批评估评审环节等工作提供了制度设计雏形。2014～2016年，这些课题分别获得了上海市民主法治建设课题评选两个一等奖和一个二等奖。

“标准不一”是审批过程中的“常见病”，上海市质监局会同上海市行政审批制度改革工作领导小组办公室，将“目录管理、业务手册、办事指南、网上审批、数据共享、效能监察”作为标准化内容，在全国率先试点行政审批标准化管理，该局负责的26项行政审批事项，也全面编制《业务手册》和《办事指南》，实施网上受理、办理和电子监察，与市政府网上审批平台实现互联互通，“确保谁来申请、谁来审批，结果都一样”。

告知承诺提升行政审批便利化，2014年，上海市质监局在中国（上海）自由贸易试验区“产品质量检验机构计量认证”等5项审批事项告知承诺制试点。2016年，告知承诺从审批的变更环节，逐渐扩展到延续、扩项、复查等审批各个环节。其中，“产品质量检验机构计量认证”“修理计量器具许可证签发”两项已向全市推广。

实施行政审批标准化和告知承诺制后，审批时限普遍缩短了22%以上。符合告知承诺制的企业申证用时下降95%以上，现场办事次数缩减了50%。申请人对审批条件、申请材料、审批时限、收费情况、格式文书、投诉方式等都能“明明白白”，确保了审批标准的“尺度统一”。行政审批告知承诺，逐步降低企业在质监领域的制度性交易成本，有效激发市场创新活力和经济持续增长动力。

制度改革还在深入，2016年8月11日，在全国质监系统率先出台《推进简政放权放管结合优化服务改革暨降低制度性交易成本的实施方案》，率先推进降低制度性交易成本工作。从制度设计、审批改革、有效监管和优质服务等4方面推出20项举措，打出了具有鲜明上海质监特色的“放管服”组合拳。

审批改革松绑减负

以审批改革为发力点，释放松绑减负红利，将审批改革作为激发“双创”活力的重要引擎。在前期精简的基础上，一年来再取消22%的审批，质监审批已由最初的74项减至目前的25项，工程设备监理、机动车安检、计量检定等多个市场关键领域的准入门槛被破除。持续优化流程，进一步压缩审批层级，贴近企业需求下放食品相关产品许可等3项审批。采取告知承诺等方式再造审批流程，做到当场办结。推进制造计量器具许可并联审批，企业新产品投放市场时间缩短近两个月。对专门下放的食品相关产品许可实施情况作了评估，研究工作短板。对制度性交易成本突出的审批评估评审领域改革开展系统研究，推出工业产品许可“一企一证”、免予核查检验等制度，使企业实际取证时间一举缩短82%，企业单次办理节约费用近两万元。

提高监管质量效益，做实事中事后监管，坚持放管协调发力，统筹推进。整合多年积累的海量监管数据，建立工业产品、特种设备等分类指标体系和监管制度规范，对风险程度管理水平不同的企业适用不同的监管内容、比例和频次，单家企业检查次数和用时下降30%，问题查纠率提高20%。强化“双随机、一公开”监管。对特种设备生产单位检查等6个双随机抽查事项制定“一单两库一细则”，实现检查对象和检查人员“双向互盲”，在食品相关产品等高风险领域监管中进一步建立专家库，确定合理抽查比例，防止过度检查。在确保“有质量地‘放’”的同时，积极探索事中事后监管的新途径、新办法，推进实施分级分类的专业性、差异化监管方式，从而实现“更有效率地‘管’”。

随着简政放权的进一步深入，市场活力被极大激发，大批企业产品和服务的涌现使质量安全底线受到严峻挑战，上海市质监局运用“大数据”原理，整合多年积累的标准、计量、质量、检验认证、特种设备、食品相关产品等海量监管数据，对行业、企业和产品进行科学研判分析，确定监管领域面临的主要风险和问题，建立相应分类指标体系。例如，根据历年来特种设备事故原因分析，从人员、设备、管理、环境等4个方面设计了4个一级指标、19个二级指标、64个三级指标组成的特种设备使用单位风险评价模型，将特种设备使用单位风险等级划分为A类（低风险）、B类（中度风险）、C类（高风险），依据体系标准按一定周期做好监管对象分类评级工作，使企业质量安全风险状况可量化、可比较、可区分。

通过分类监管，对不同生产经营主体采取宽严程度不同的监管措施，有效激励企业守信自律，提升了企业主体责任意识和质量竞争意识。近3年本市较好的重要工业产品A类以上企业数占比增长了约15%，较差的C类企业数则下降了近50%，产品质量监督抽查合格率由90%上升到93.6%。通过分类监管，对有限的监管资源进行合理配置，提高了监管效率，使监管部门得以在质量问题严重或高风险的领域投入更大的监管精力，对违法行为的查纠率明显提升。以特种设备违法案件为例，上海市质监局在监管投入总量不变的情况下，3年来查办相关案件数增长1倍，而同期特种设备安全事故发生数则同比下降21%。

简政放权服务落地

让办事群众“不出门、少出门”，将审批之外社会需求大的政务服务事项优先接入网上平台办理，积极推进电子印章等科技手段在行政管理中的应用，制发了《市场监督管理所通用及管理规范》地方标准，开展行政权力标准化试点，编制统一完备的《业务指导书》和《业务手册》，依法为广大市场主体提供公平可及的服务。

积极推动简政放权改革落地。推动“产品质量检验机构的计量认证”扩项、复查实施告知承诺，并向全市复制推广“修理计量器具许可”告知承诺。协同推进本市“证照分离”改革试点工作，指导3个审批事项实施告知承诺、强化准入管理。推动食品相关产品工业产品生产许可证核发全面下放区县，将“地理标志保护申请”等两个审批事项的受理权下放区县。结合《质检总局关于助推大众创业万众创新的意见》，组织制定8项便民利民的工作措施。清理规范行使行政权力和政府服务过程中涉及的办事证明材料、盖章环节和办事手续，对两个事项的证明材料提出优化调整意见。

持续完善清单管理机制，进一步规范行政权力和行政责任清单管理，逐一完善行政权力和行政责任的梳理登记表，依法做好动态更新，向市审改办建议新增权力72项，取消权力27项，调整权力12项。组织行政协助清单编制，目前梳理市级协助事项4项，列入本市首批行政协助事项目录。

清理调整优化行政审批事项。重新公布现行有效的行政审批目录，今年的主要变动是依法取消“设备监理单位甲级资格证书核发”、“设备监理单位乙级资格证书核发”和“社会公正计量行（站）许可”等审批事项6项，调整“特种设备设计单位许可”等审批事项4项。对照下发的《法律、法规和国务院决定地方实施的行政许可事项目录》，对系统涉及的15个许可事项进行研究，提出取消建议4项。委托华东政法大学，对前期下放的食品相关产品生产许可的实施效果进行第三方评估，查找改革中存在的短板，批量解决行政审批中存在的问题，不断深化行政审批制度改革。

质监工作有法可依

为保障质监工作有法可依，建立适应上海市质监事业发展需要的法律体系。组织召开立法听证会和专题审稿会，参与立法协调会、立法审查会等，推动2015年2月16日市政府常务会议审议通过《上海市电梯安全管理办法》，并于当年4月1日起正式实施。

完成全国首部专门用于全面规范检验检测机构和行为的地方性法规的立法起草工作。2016年《上海市检验检测条例（草案）》被列为市人大常委会正式立法项目，2016年11月11日经上海市第十四届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，于2017年1月1日起实施。

参与起草《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》。共同起草《上海市市场监督管理行政处罚程序规定（草案）》，并在程序规定的基础上，参与制定修订配套文书。加强与国家质检总局沟通，组织市质量技监局执法督查处、执法总队、公职律师等开展讨论，形成多次修改意见反馈市政府法制办，并最终促使该规定通过市政府常务会议。2016年11月1日，行政处罚程序规定正式实施。

参与《上海市食品安全条例》等法律法规规章草案的意见征询、讨论和规章清理等工作。首次在法规层面规定上海生产的食品相关产品应当在其包装、标签、说明书的显著位置标注“食品用”字样。这一制度创新为食品相关产品质量提升和监管提供了有力的法律支撑。

开展《上海市产品质量条例》立法后评估。客观评价条例制定的质量、实施的效果、存在的问题等，重点在于完善产品质量监督制度、统一编制全市性产品质量监督检查计划、建立竞争性监督抽查机制等方面找准突破口，为后续立法修订和全国人大常委会即将开展的《产品质量法》执法检查做好储备。

开展立法意见征询等协调工作。组织开展《上海市大气污染防治条例》等107件法律、法规、规章的意见征询，提出187条修改意见和建议。参与质监行政体制改革等疑难问题法律支持事项14项。

开展规范性文件合法性审查及年度清理。2014年废止规范性文件2件，失效1件，有效51件。2015年废止4件，超过实施期限而失效的40件，继续有效23件。2016年废止规范性文件2件，失效4件，继续有效25件。 《中国质量报》