建设更加完善的市场主体登记管理制度

□ 杨红灿

2022年3月1日起，《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》是我国制定出台的第一部统一规范各类市场主体登记管理的行政法规，为保护市场主体合法权益、促进创业创新、维护市场秩序提供了法治保障，标志着我国商事制度改革迈入了法治化、规范化发展的新阶段。

一、强化责任担当，充分认识制定出台《条例》的时代背景和重要意义

市场主体登记管理制度是市场经济不可或缺的一项基础性法律制度。改革开放以来，我国先后出台了《中华人民共和国公司登记管理条例》《个体工商户条例》等多部规范市场主体登记管理的行政法规。伴随着国家改革开放政策实施和社会主义市场经济体制建立这一宏大历史进程，我国市场主体登记管理制度在推动经济发展、促进创业就业等方面发挥了重要作用，在新中国经济体制改革进程中作出了重要贡献。

经过40多年的实践，我国社会主义市场经济体制不断发展，但仍然存在不少束缚市场主体活力、阻碍统一大市场的弊端。进入新发展阶段，党中央、国务院赋予市场监管部门统一登记注册各类市场主体的重要职责。全面梳理总结改革经验，不断完善市场主体登记管理制度，破除制约市场主体创新发展的各种制度藩篱，持续优化营商环境，更大激发市场活力和社会创造力，对于建设高标准市场体系，筑牢社会主义市场经济有效运行的体制基础具有重要意义。

（一）实施《条例》是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，依法推进改革的生动实践。

习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”。凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

近年来，在党中央、国务院的坚强领导下，市场监管总局积极会同有关部门大力推进商事制度改革，极大激发了市场活力和创造力。在推进改革过程中，市场监管部门坚持深化改革与法治建设相结合，先后推动包括《公司法》在内的20多部法律法规和部门规章修订完善，确保改革于法有据。随着改革持续深化，现行市场主体登记管理制度逐渐暴露出立法分散，登记规则、登记标准和登记程序不统一、效力不明晰以及内容滞后等问题。2019年底，在系统梳理现行市场主体登记管理法规规定，全面总结商事制度改革实践经验基础上，司法部、市场监管总局启动了统一市场主体登记管理立法工作，推动将实践证明行之有效的改革成果，及时上升为法规规范。这是坚持用法治思维和法治方式推进改革，将法治保障贯穿改革全过程的又一次生动实践。

（二）实施《条例》是深化“放管服”改革，优化营商环境，进一步培育壮大市场主体、促进公平竞争的重要保障。

李克强总理强调，“培育壮大市场主体，对发展社会主义市场经济至关重要”“要持续深化‘放管服’改革，把行之有效的做法上升为制度规范，尤其要完善市场主体登记管理这一基础性制度”。

经济发展的根基在于市场主体。发展社会主义市场经济，就要不断培育和激发市场主体活力。围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，市场监管部门从制约百姓投资兴办企业的第一道门槛改起，通过理清“证”“照”功能关系、推动市场准入与退出双向便利、提升登记服务水平等一系列改革举措，为市场主体松绑减负，厚植发展壮大的土壤。在“放”的同时，创新和加强事中事后监管，强化信用监管，提高监管效能，推动有效市场和有为政府更好结合，形成了市场活力焕发的新局面。商事制度改革以来，我国登记在册市场主体由2012年的5500万户增长到目前的1.5亿多户，增长了近两倍，活跃度持续稳定在70%左右。《条例》深入贯彻落实 “放管服”改革要求，充分尊重地方试点经验，进一步完善市场监管规则，形成“改革试点——经验总结——立法保障”的推进路径，为培育壮大市场主体和促进公平竞争提供了明确的制度基础，也向市场主体释放了清晰的政策信号和稳定的行为预期。《条例》的实施，必将更大地激发创业创新热情，增强市场主体活力，进而转化为经济发展的重要动力。

（三）实施《条例》是巩固和拓展我国商事制度改革成果，推动完善更加成熟定型的市场主体登记管理制度的迫切需要。

《条例》积极回应经济发展需要和社会各界关切，结合商事制度改革多年探索实践，及时对市场主体登记管理制度进行全面优化调整。一是《条例》对现行分散的各类市场主体登记管理法律制度进行系统整合，最大限度提炼、统一各类市场主体登记共同适用的制度规范，彻底改变我国市场主体登记管理规定分散的现状。同时，保留体现公司、合伙企业、个体工商户等不同组织形式特点的特殊要求，为下一步深化改革创新预留制度空间。二是《条例》均衡保护经济效率和交易安全，一方面压缩登记环节、精简申请材料、优化登记方式，大幅减轻开办企业负担；另一方面，加大对登记中实施欺诈行为的惩戒力度，强化市场主体登记监管信息公示公开，增加市场主体诚实守信义务的规定。三是《条例》确立了宽严相济的监管理念，明确登记机关对采取欺诈手段取得市场主体登记等违法行为实施处罚时，应当综合考虑市场主体的类型、规模、违法情节等因素，为维护良好市场准入秩序提供重要支撑。

二、坚持问题导向，准确把握《条例》的主要内容和核心制度

落实以人民为中心的发展思想，积极回应群众关切是商事制度改革的关键。《条例》总结商事制度改革举措，坚持问题导向，聚焦创业者进入市场的难点痛点，在制度设计上实现快捷准入与便捷退出、放松管制与科学监管的全面协调。

（一）构建宽松便捷的市场准入制度。

在放松市场主体准入管制、营造宽松便捷的准入环境方面，《条例》全面落实“减时间、减环节、减材料、减费用”要求，明确市场主体登记管理应当遵循依法合规、规范统一、公开透明、便捷高效的原则，鼓励更多人投资兴业，营造新市场，带动新就业。一是精简登记事项。《条例》明确经营（合伙）期限不再是登记事项，向登记机关备案即可。对于登记机关能够通过政务信息共享平台获取的信息，不得要求申请人重复提供。二是明确登记机关形式审查义务。《条例》首次在行政法规中确立形式审查制度，并明确对申请材料齐全、符合法定形式的市场主体予以确认并当场登记。这一规定集中体现了对市场主体登记性质认识的不断深化，对厘清登记机关职责边界、提高登记准入效率具有重要意义。三是简化登记程序。《条例》取消名称预先核准、登记材料受理和核实等环节，实行名称自主申报、经营范围规范化登记，推行当场办结、一次办结、限时办结等制度。四是优化办理方式。《条例》要求实现集中办理、就近办理、网上办理、异地可办，有效提升市场主体登记便利化程度。

（二）构建兼顾效率与安全的市场退出制度。

设立登记是市场主体进入市场的第一道程序，注销登记是市场主体退出市场的最后一个环节。2018年，中央深改委提出加快完善市场主体退出制度的改革部署，市场监管总局高度重视，组织部分省市开展简易注销改革试点，依托全程电子化登记平台开展企业注销便利化改革。《条例》以此为基础，认真总结实践经验，为市场主体便捷退出市场提供了制度保障。一是优化普通注销程序。《条例》取消清算组备案环节，明确清算组可以自主选择通过报纸或国家企业信用信息公示系统发布债权人公告，为企业节约大量时间和资金成本。二是建立简易注销制度。《条例》规定，市场主体未发生债权债务或者已将债权债务清偿完结，并由全体投资人书面做出承诺，即可进行公示及申请注销登记，公告期由原来的45日大幅缩短为20日。三是创设歇业制度。《条例》借鉴域外相关制度，结合地方试点经验，建立市场主体歇业制度。规定因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等造成经营困难的，市场主体可自主决定歇业并向登记机关备案。歇业制度，旨在为经营困难的企业提供一个缓冲性制度安排，有利于助企纾困，也为国家出台相关帮扶政策措施提供制度基础。

（三）构建以信用监管为基础的新型监管机制。

《条例》注重优化创新市场监管方式、促进公平竞争，努力形成部门协同监管、行业自律、社会监督和主体自治相结合的市场监管新格局。一是增加撤销登记可操作性。《条例》严肃登记秩序，明确对于登记时提交虚假材料或有其他欺诈行为的，撤销其市场主体登记，并对撤销登记的条件和流程作出了明确规定，直接责任人3年内不得再次申请登记。二是将“双随机、一公开”监管写入《条例》。《条例》将“双随机、一公开”作为对市场主体进行监督检查的主要方式，对加快企业信用体系建设、创新事中事后监管具有重要作用。三是实施企业信用风险分级分类管理。《条例》要求根据不同市场主体的特点和风险程度，区分一般领域和涉及安全重要领域的信用风险状况，分别确定监管内容、方式和检查频次，实施分级分类监管，提升事中事后监管精准化水平。

三、高标准发挥职能作用，全力促进市场主体健康发展

市场主体是社会主义市场经济的微观基础，是经济社会发展的力量载体。我国“十四五”规划将“市场主体更加充满活力”作为经济社会发展的重要目标，明确“激发各类市场主体活力”为全面深化改革、构建高水平社会主义市场经济体制的重要任务。下一步，我们将按照党中央、国务院决策部署，以《条例》贯彻实施为契机，驰而不息深化商事制度改革，着力培育壮大市场主体，更大力度激发市场活力和社会创造力。

（一）聚焦激发微观主体活力，持续优化营商环境。

我们将深刻领悟宏观经济政策取向，统筹推进各项改革举措。一是持续深化“放管服”改革，重点抓好“证照分离”改革，完善全国版和自贸区版“两张清单”联动调整机制，大力推动“照后减证”和简化审批，推动建立简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则。二是聚焦改革中的难点堵点和薄弱环节，固根基、扬优势、补短板、强弱项，久久为功，为持续推动创业创新提供更优环境保障。三是着力加强市场主体发展规律研究，充分利用市场监管大数据，开展市场主体活跃度分析，提高政策研究和供给能力，服务经济社会发展大局。

（二）统一市场主体登记，服务高标准市场体系建设。

我们将积极发挥全国一盘棋优势，切实将规范统一原则贯穿于登记机关履行职责全过程，实现全国市场主体准入的统一性和规范性。一是统一全国市场主体登记注册业务规范、统一数据标准、统一平台服务（接口），加快推进建设应用名称字词库和经营范围规范目录，实现全国范围内登记注册无差别标准，提升登记注册规范化、标准化水平。二是加快建设完善全国市场主体登记注册服务网，推行“一网通办”“全程网办”“跨省通办”“掌上办理”，为社会公众提供更加优质的企业登记注册服务。

（三）完善市场化退出机制，促进形成公平竞争新格局。

我们将按照市场化、法治化原则，充分发挥市场机制作用，健全市场退出机制，提高市场资源要素配置效率，实现市场主体公平竞争和优胜劣汰。一是畅通市场主体退出渠道。优化普通注销程序，全面推行市场主体简易注销程序，允许符合条件的各类市场主体便捷退出市场。二是持续优化注销服务。不断优化注销平台流程，拓展平台服务功能，方便市场主体网上办理注销业务。聚焦市场主体注销登记实际问题，制定完善企业注销指引。三是完善歇业制度。进一步明确歇业期间市场主体的权利义务关系，完善配套举措，降低市场主体维持成本。

（四）实现智慧和信用赋能，着力提升市场监管综合效能。

我们要深刻认识智慧和信用赋能的重要作用，统筹活力与秩序、发展与安全，发挥智慧监管的优势作用，不断提高市场监管综合效能，努力实现市场监管“无事不扰，又无处不在”。一是深入推进“双随机、一公开”监管，将双随机抽查等监管措施与企业信用风险分类结果有机结合，提高监管的精准性、有效性。二是推动信用监管与重点领域监管深度融合，打通重点监管和信用监管的结合点，加强信息归集公示，确定失信情形，实施信用惩戒，努力管出秩序、管出效率。三是更加注重智慧监管，充分运用互联网、大数据等科技手段，及时掌握市场主体经营活动的规律与特征，提升风险预判能力和风险处置能力，确保监管精准有效。

（五）全面保障《条例》实施，建立完善市场主体登记管理基础性制度。

《条例》确立了我国市场主体登记管理的基础性制度，对进一步完善市场准入和监管规则提出了新的更高的要求。为确保《条例》顺利落地实施，市场监管总局将认真做好各项工作。出台并同步实施《条例实施细则》对登记规范、登记程序、登记材料、登记备案事项管理等作出进一步具体规定。加强政策解读，继续利用好各种媒介,采用多种方式进行普法宣传；加大培训力度，将培训涵盖至窗口一线人员，为各类市场主体提供更加便捷高效的登记注册服务。

今年将召开党的二十大，这是党和国家政治生活中的一件大事。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以落实《条例》为契机，持续深化商事制度改革，推动形成公平公正、高效规范、可预期的市场准入和监管规则体系，为服务构建新发展格局、促进高质量发展提供有力支撑，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开！

（作者为市场监管总局登记注册局局长）

《中国质量报》