浅析广告市场现代化治理的市场综合监管路径

□ 朱 韵

广告业是现代服务业和文化产业的重要组成部分，在塑造品牌、展示形象、引导消费、传播文化等方面发挥着积极作用。好的广告能促进消费和经济发展，传递正能量；不良广告甚至虚假广告，却会给消费者带来财产乃至生命损害，破坏经济社会秩序。因此，广告市场治理现代化显得十分迫切，必须深入研判发展形势，深度检视弱项短板，精准把握当前和今后广告工作取向和重点，奋力开创新时代广告监管工作新局面。

广告监管工作面临的新形势

近年来，广告监管工作在强化导向监管、加强执法办案、夯实监测基础、深化协同监管等方面稳步推进，取得良好成效，全系统未出现系统性广告导向监管风险，传统媒体和互联网广告监测违法率逐年降低，跨区域广告违法案件查办协同合作不断加强。随之，广告领域也发生了一些变化，对监管工作产生了深刻的影响。

一是消费经济纠纷向广告转移。近年来，越来越多的消费者或同行业竞争者在处理消费、经济纠纷时，同步从虚假违法广告入手，向广告监管机关投诉举报虚假违法广告，或向法院提起诉讼主张因虚假广告遭受损害，有的还要求广告发布者承担连带责任，先行赔付损失。

二是行业监管焦点向广告延伸。市场监管部门在进行广告行为监管时，需要与其他部门配合。基于此，整治虚假违法广告联席会议制度是很好的尝试。但行业管理并非“地毯式”全覆盖毫、无遗漏，一些模糊地带的问题外化表现出来就是广告的合法与否，以及竞合处理的问题。如，金融监管部门对非持牌机构开展无证经营金融相关业务并进行宣传问题，多从金融广告突破。地名管理部门要求使用标准地名也以房地产广告为切入点。

三是职业举报群体向广告聚集。由于违法广告特别是《中华人民共和国广告法》第九条中涉及的“国家级”“最高级”“最佳”等用语发现容易、举报门槛低、处罚力度大、举报人对举报奖励甚至以举报相威胁敲诈勒索的回报预期高等因素，广告成为职业举报人在市场监管领域主攻的重点区域。据某市场监管所统计，该所一年处理2600件投诉举报，其中广告投诉举报就占70%。

四是数字经济营销向广告融合。与传统媒体广告相比，互联网广告不仅是媒介的变化，也不仅是商品信息在互联网上的物理映射，而是基于互联网技术和营销洞察，通过算法逻辑外化的精准营销展现，核心差异主要体现在展现机制上。传统广告投放经签订合同、审核样稿后即可在约定的版面或时段发布。互联网广告发布的实现方式更加多样，如实时竞价的广告投放可以在100毫秒内完成“访问者信息发送—广告主或代理商竞价—确定符合系统算法的最高分内容推送—访问者看到被展示的广告”，极大地提高了广告投放效率。与此相关的是，两者在发布周期频次、数量量级上差异巨大，互联网广告发布行为参与主体多元，收费方式也分按曝光量、点击量、成交量等不同维度计费，“千人千面”精准投放，与交易页面混同，因而在监测发现、证据固定、行为定性、主体划分、费用计算等方面给监管带来难题。

广告监管工作难题的主要矛盾分析

广告监管最直接的压力来源是不依法履职的问责和社会舆论的反响。抛开其中主观和外界的因素，深究其原因，主要是广告监管模式与行业发展模式之间的矛盾。

一是现有广告监管模式不能完全适应广告业发展。广告监管模式通常是主动或被动发现涉嫌违法广告线索后依法予以处理。实践中形成的商业广告行为判断标准包括营销性、权利性、媒介性。现实中，这样的标准对于线下各种行为也不能完全划分清楚，搬到互联网上更是“水土不服”。广告法中对于商业广告除了有真实性要求，还有许多管制性规定，要求大众传播媒介发布的广告应当显著标明“广告”，与其他非广告信息相区别，要求广告经营者、发布者应当查验有关证明文件、核对广告内容。如电商平台产品页面中，往往既有商品信息也有商业广告，应当严格区分，适用不同法律规范，但这样的监管方式是不是高效、经济是值得商榷的；传统广告“先审后播”模式对于实时竞价的广告投放也难以适用。

二是广告监管力量与广告量级也不相匹配。行政监管的力量是有限的，广告监管队伍更甚，与广告数量相比力量悬殊。以某一发达省份为例，广告监管队伍呈现倒三角形状，省一级设有广告处，11个地级市有6个市单设了广告处，到了区县一级就很难找到广告业务科室，往往一个科室承担很多监管职能。

三是广告监管能力不能适应日新月异的广告市场变化。县以下监管单位缺少对网上交易行为、网上违法广告进行查处的专门机构、专业设备，一线执法人员不太了解网络广告经营者的特征与现状，缺乏违法互联网广告鉴定能力，查处能力更是欠缺。面对辖区内大量出现的广告，基层大多是事后监管，事前、事中监管很难，实时监管更是力不从心。

广告市场现代化治理路径

广告监管的目的是规范广告市场秩序，保护消费者合法权益，促进广告业健康发展。为此，应大力实施广告战略，坚持“广告监管是第一职责、服务发展是第一要务”理念，借鉴市场综合监管思路，让市场机制发挥作用，将广告执法办案作为最后的防线保障，完善与新形势相适应的广告监管模式，建立健全综合监管、社会共治的现代化治理体系。

一是对接信用监管，推动市场机制运行。探索建立以大数据为基础的信用监管机制，依法公示和共享广告经营主体广告活动信息，发布广告信用指数，补充提供信用修复途径，事前事中事后全流程、全周期信息公开，让市场依据透明数据作出选择，倒逼经营主体规范广告活动。

二是对接标准工作，建立健全行业公约。广告内容形式是创意纷呈的，但作为相对成熟的产业，广告产业有一定基础开展标准化工作。浙江先行先试于2019年发布了《广告经营单位业务规范》《互联网广告标注与传输技术规范》省级地方标准。在此基础上，探索进一步总结提炼通识惯例、技术设备标准，围绕广告活动环节建立广告设计、制作、代理、发布服务标准，依据广告经营主体分类制定广告主、广告经营者、广告发布者广告业务经营管理标准，针对重点领域研究制定关键标准，打通产业链条衔接顺畅，提升产业发展效益，助推提升国际话语权。

三是对接合格评定，推行流程规范认证。依据广告法律规范和标准体系，对技术设备产品、广告业务经营管理流程、广告服务等方面进行符合性评价，研究产品、流程、服务质量评测规范，探索开展认证工作，引导广告经营主体自觉按照标准开展广告活动。

四是对接网络监管，实行智慧高效监测。整合网络交易监测平台与互联网广告监测平台的监测能力，探索实行网络交易监测对电子商务平台广告及其他信息的全覆盖、互联网广告监测平台突出对电子商务平台以外互联网广告的监测模式。

五是对接商事制度改革，明确广告执法重心。目前，对广告活动的规制主要从准入控制、媒介资质控制、广告资质控制、内容控制、发布控制、广告业务管理流程控制着手。规制目的是确保广告真实、规范，控制手段本身并不是最终目的，对于部分管制性规范是否合理有效需要进一步论证分析，确有必要的应当予以完善，没有保留必要的适时予以废止。比如，对于未经审查发布“三品一械”广告问题的解决，是选择花大力气将“三品一械”广告全都集中到广告审查机关，还是选择事中、事后监管，需从社会经济效益角度进一步研究确定。

六是对接消费维权，畅通投诉举报渠道。广告市场秩序好不好，群众感受最直接。应畅通投诉举报机制建设，配套建立违法广告典型案例公告等制度，对群众进行普法宣传教育，使群众能监督、会监督、真监督，以消费者为纽带建立“市场—私法—公法”并存的规制机制。此外，广告市场秩序本身也是放心消费环境建设的一部分，应当发挥创意，服务国家中心工作，助力经济发展。

（作者单位：浙江省市场监管局）

朱慧卿 作

《中国质量报》