学习《国家标准化体系建设发展规划》

充分认识并发挥公共服务标准化的先导作用

——学习《国家标准化体系建设发展规划》

文/李绥州

前不久，国务院办公厅印发《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》（以下简称<规划>），部署实施标准化战略，加快完善标准化体系，全面提升我国标准化水平。《规划》提出了我国标准化体系建设发展的总体要求，明确了该项工作的指导思想和基本原则，并提出了“到2020年，基本建成支撑国家治理体系和治理能力现代化的具有中国特色的标准化体系”的具体目标。规划中的标准化体系庞大、宏伟，覆盖农村农业、工业、服务业、社会生活、生态保护和节能减排、文化生活、政府管理等重点领域，并计划推动农产品安全、消费品安全、节能减排、基本公共服务、新一代信息技术、智能制造和装备升级、新型城镇化、现代物流，以及中国标准“走出去”和标准化基础能力提升等标准化工作的重大工程。同时，《规划》明确了国家标准化体系建设的六大任务。由此可见，《规划》涉及我国标准化体系建设的主体和责任、内容和范围、体制机制、方式方法以及指导思想和基本原则等。要实现如此恢宏的标准化工作战略目标，这里需要提出政策如何落地的问题，是各重点领域、各项重大工程齐头并进，抑或抓住主要矛盾重点突破？我认为，全面落实国家标准化体系建设发展战略，首要的是充分发挥公共服务标准化的先导作用，以公共服务标准化拉动其他领域、其他环节的标准化工作，最终全面落实标准化体系建设发展的战略目标。

公共服务标准化指的是公共管理行为的标准化，是基于公权力为社会提供各类服务所需要遵循的规范和尺度。这些规范和尺度约束与公共服务供给相关的资源配置、内容和对象、方式方法、过程行为、效果评价及持续改进等方面。分析标准化体系建设的五大领域、七大专栏，我们发现，其每项内容都和公共服务相关，要么被直接表述为公共服务标准化，要么高度依赖公共服务标准化。如“专栏1”为“农业农村标准化重点”，覆盖农业、林业、水利、粮食、农业社会化服务、美丽乡村建设等。这些标准化工作重点要么直接来源于政府的公共服务职能，要么必须由政府公权力所主导，无一例外都与公共服务这一主题相关。在这个意义上，“专栏2”至“专栏6”的内容和特点也大致相同，特别是“专栏7”更是直接界定为“政府管理领域标准化重点”。?由此，我认为，国家标准化体系建设发展中，公共服务标准化发挥着先导作用。其先导作用表现在三个方面：

其一，公共服务标准化是标准化体系的主线，起着串联起标准化体系各个领域、各项工程的作用。有了这根主线，各领域零碎的标准即被整合为一个整体、一个系统。这个作用也和政府的职能是一致的，即在推动各项社会事业上扮演“带头大哥”的角色。同时，公共服务标准化也起着示范作用。如果没有公共服务的标准化，其他行业、其他领域要实现标准化是难以想像的。

其二，公共服务标准化是标准化体系的核心组成部分。从五大领域、七大专栏的内容看，公共服务各个领域不仅直接列入标准化体系建设的范畴，而且其他领域的标准化也是由公共服务所拉动。公共服务的公益性决定了也只有政府才有能力提供这种垄断性、非排他性的服务，这是由公权力的本质特征所决定的，是公共部门的份内之事。而竞争性行业追逐利润利益的属性，其标准化行为最终还是服务于行业利益而非真正意义上的公共利益。

其三，公共服务标准化引领其他领域标准化的方向和价值。标准化技术作为管理手段其本身没有价值属性，属于工具理性的概念。但标准化一旦被植入某个领域或行业，其价值属性便凸显出来。如公共文化服务就有明确的价值取向，标准化技术就是更好地引导这个价值取向的管理手段，从而实现各个领域、各个行业都能很好地服务于公共利益这一最终目标。

既然公共服务标准化发挥着先导作用，那建设“支撑国家治理体系和治理能力现代化的具有中国特色的标准化体系”就要首先抓住公共服务标准化这个“牛鼻子”。抓住了这个“牛鼻子”就是抓住了主要矛盾，其他矛盾便迎刃而解。我们注意到，为确保完成标准化体系建设的目标任务，《规划》提出了加快标准化法治建设、完善标准化协调推进机制、建立标准化多元投入机制、加大标准化宣传工作力度、加强规划组织实施等5个方面的保障措施。这些措施是完成标准化体系建设发展的根本保障。但在操作层面，我们建议：

一是政府率先垂范，走在各重点领域、各重点行业的前头，尽快推出公共服务标准化建设规划。2012年国家27部委曾经联合发文，推出社会管理和公共服务标准化行动纲要。当务之急是地方政府应行动起来，尽快推出地方公共服务标准化的行动规划，编制地方公共服务的路线图，以公众需求为导向，识别出本地区公共服务供给的重点领域、优先次序，并根据需求配置资源、逐步扩大供给规模。同时，加强政府自身建设，把公权力关进标准化的笼子，实现“权力运行监督、基本公共服务、执法监管、政府绩效管理、电子政务服务、信息安全保密”等政府行为的标准化。

二是建立政府-社会伙伴关系模式，公共部门和私营部门共同推动标准化体系建设。政府发挥先导作用不意味着政府要唱独角戏，更不意味着政府垄断。国家治理现代化建设需要标准化技术的支撑，而治理理念本身强调的是多元共治，即多方参与，共同推动事业的发展。建设标准化体系需要政府发挥先导作用，也需要社会组织乃至公民个体参与，不仅要发出声音、表达诉求，更应该以平等的身份参与标准的制修订。北京市东城区的经验表明，簋街餐饮行业协会参与该地区餐饮行业标准建设，既保障了行业标准建设的科学性和生命力，也加快了行业标准化建设的步伐。《规划》提出的“鼓励社会资本参与标准化体系建设”正是顺应了这种趋势。公共服务供给的PPP模式同样适用于公共服务标准化事业的发展。

三是加大公共服务标准化示范区建设力度。国家层面推动公共服务标准化的政策非常明确，当前的重点应加强省级公共服务标准化典型经验的创建，突出基层和一线层面公共服务的标准化。公共服务标准化不是简单地制订“天子驾六、诸侯驾五”的数量标准和待遇标准，而是一个相对较为复杂的技术应用问题。因此，树立直观的标杆、榜样非常必要。台湾公共服务质量建设的经验是，鼓励各部门创造、创新，然后评选标杆经验加以宣传推广。

李绥州：中共广东省委党校教授，兼任广东省公共服务标准化技术委员会秘书长、全国政务大厅服务标准化工作组委员

《中国质量万里行》2016年4月刊