应处罚违法行为的具体实施者

　《中国质量技术监督》2006年第9期刊登的《谁是承包经营的责任者》一案，叙述了甲乙两家水泥厂签定了承包经营合同，在经营过程中乙水泥厂生产的两批水泥被判为不合格，关于责任主体的认定，在执法人员中出现了四种不同意见。笔者认为，根据责任自负的归责原则，这两批不合格水泥的行政责任应当由乙水泥厂承担。理由有三：
　　乙水泥厂具有承担法律责任的条件 行政责任能力是指公民、法人或其他组织对自己实施的违法行为独立地承担法律后果的能力。根据法律，凡依法成立的法人或其他组织自成立时起即具有责任能力。本案中，通过乙水泥厂获得了水泥制品生产许可证这一信息，可知乙水泥厂是依法成立的法人或其他组织，具有行政责任能力。同时，乙水泥厂具有生产水泥的资质。因此，乙水泥厂能够为其生产不合格水泥的行为独立承担法律责任。如果乙水泥厂不具有行政责任能力或未取得水泥制品生产许可证而以甲厂的名义生产销售水泥，那么就应追究甲水泥厂的行政责任。
　　乙水泥厂是行政违法行为的实施主体 乙水泥厂生产的水泥标注了甲厂厂名厂址和生产许可证号，因此有观点认为，甲厂不能逃避对外应承担的质量责任。笔者认为，如果有受损失的消费者向甲厂索赔，甲厂理应先行承担赔偿责任，再依法向乙厂进行追偿。在这里，甲水泥厂承担的只是民事责任。从民事法律关系上看，承包并没有改变所有权，所有权人应对以自己的名义进行的民事行为负责，即甲厂应当先对外承担民事法律责任。因为民事责任侧重于救济，这种责任方式有利于保障救济的有效性、可行性，有利于民事法律关系的稳定，也有利于保护善意相对人的合法利益。本案中，我们探讨的是对谁进行行政处罚，即由谁来承担行政责任的问题。行政法律责任不同于民事法律责任，行政法律责任是行政相对人由于行政违法所应该承担的法律责任。对行政相对人违反行政法律法规的行为进行惩处是行政处罚的目的，惩罚的有效性是行政责任的侧重点。这就要求违法行为的实施者与被处罚的对象相吻合。因此，行政法律责任的实际承担者必须是行政违法行为的实施者。
　　本案中，不合格水泥虽然标注了甲厂的厂名、厂址和生产许可证号，甲乙两厂之间也存在事实上的承包关系，但实际生产者是乙水泥厂。同时，根据《产品质量法》第四条“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任”和第二十六条“生产者应当对其生产的产品质量负责”的规定，行政责任只能由不合格水泥的实际生产者乙水泥厂承担，否则违法行为与承担责任就被割裂开来，达不到行政处罚的目的。
承包经营合同中关于责任承担的约定有效 承包经营一般是指企业与承包者通过订立承包经营合同，将合营企业的全部或部分经营管理权在一定期限内交给承包者，由承包者对合营企业进行经营管理。在承包经营期内，由承包者承担经营风险并获取相应效益的经营方式。目前，我国只有《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》对企业承包经营合同进行了规定。根据案情介绍，我们虽然不能确定甲乙两企业的性质，但从一般意义上讲，只要法律没有明文禁止，且承包经营合同是双方真实意思表示，就可确认合同效力。也就是说，本案中甲乙两厂签定的合同是有效的，合同约定的责任承担方式也有效。
　　有的观点认为，承包经营中发包方对承包方的行为应承担外部责任。在实际执法中，这种观点还要具体问题具体分析。就本案而言，如果认定甲水泥厂（发包方）为责任主体，还必须具备其他条件。例如，合同约定甲水泥厂对乙水泥厂生产的水泥质量负有监督验收等把关义务，或者明确约定由甲水泥厂承担质量责任等。甲乙两水泥厂签定的承包经营合同并无这方面的约定，反而明确约定，在承包经营期间由乙厂行使经营权，乙水泥厂可以使用甲水泥厂的厂名、厂址、商标及生产许可证，在承包期间内所产生的民事、经济及产品质量责任均由乙水泥厂负责，与甲水泥厂无关。因此，根据甲乙两厂关于责任承担的约定，也应由乙水泥厂承担法律责任。
　　综上所述，乙水泥厂具有独立承担行政责任的能力和条件，又是违法行为的具体实施者。同时根据甲乙两厂关于责任承担的合同约定，应当认定乙水泥厂为责任主体。第一种意见有比较充分的法律和事实依据；第二种意见和第三种意见的主要问题在于混淆了民事责任与行政责任的区别；第四种意见的主要问题在于缺乏法理和现行法律依据，如果对两者同时处罚很容易产生扯皮现象，也不利于行政处罚的实施。在行政执法实践中，类似的问题可能很多，所以我们要把握的原则就是从行政处罚的目的出发，达到有效惩治违法行为、维护市场经济秩序的最终目的。■
（作者单位：江苏省质量技术监督局）